Provinciale Staten van Overijssel

Initiatiefvoorstel ADC-toets

Het bevoegd gezag kan de ADC-toets ook toepassen bij de landbouw-casuïstiek en kan ook op individuele basisxv of middels soortenmanagementplannen en is een gegeven.

Omdat, in Overijssel een adequaat beeld ontbreekt van de staat van de natuur in de ‘eigen’ Natura 2000 gebieden en er ook vanuit het voorzorgsbeginsel een pas op de plaats is gemaakt met afgeven van vergunningen, kunnen ook de voorbereidingen van het toepassen van de ADC-toets worden betrokken in de vergunningsprocedure wanneer mitigerende maatregelen tekort schieten en de ADC-toets per PAS-melder of voor de PAS-melders in dat gebied kan worden toegepast, bijvoorbeeld door het meenemen van natuurprojecten, als compenserende maatregel, om PAS-melders een vergunning te verlenen en staat bovendien vermeld in de Stikstofladder van de provincie Overijssel.

Wanneer toepassing van artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn niet mogelijk is, sluit dat toepassing van artikel 6 lid 4 overigens niet uit en is een belangrijk gegeven.xvi

De ADC-toets moet voldoen aan drie vereisten:
•Er is geen alternatief;xvii
•En hangt samen met de dwingende reden van openbaar belang;xviii
•Sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang.xix

Is voldaan aan de vereisten dan kunnen compenserende maatregelen worden getroffen.xx

De ADC-toets kan worden toegepast bij de koploperprojecten van het PPLG en bij de zes PPLG-gebieden doelen worden gehanteerd. De ADC -toets past bij en draagt aan het behoud en de versterking van de sociaal- economische kwaliteit van het platteland, het realiseren van een toekomstbestendig perspectief voor de landbouw en het realiseren van natuurherstel, een robuust watersysteem en minder emissies van broeikasgassen.

Tot nu toe wordt de ADC-toets niet toegepast. Terwijl dat instrument er wel is. Overijssel Vooruit is van mening dat de ADC-toets wel kan worden toegepast en wordt nader uitgewerkt in het initiatiefvoorstel dat voor u ligt.

Belangrijke punten die met het initiatiefvoorstel kunnen worden bereikt:

1. bijdevergunningverleningvandePAS-melderalssluitstukkanwordenopgenomenen er geen argumenten zijn om dit in de landbouwsector achterwege te laten;xxi

2. deagrarischesectorvanalgemeenbelangisvoordevoedselvoorzieningenhet onderhoud/beheer van agrarische natuur en landschap in het buitengebied maar ook waterberging, energie opwekking, opslag broeistofgassen als CO2, stikstof;

3. ergeenjurisprudentiebestaatoverdetoepassingvandeADC-toetsendebestuurlijke situatie in Overijssel momenteel een kader kan bieden voor het legaliseren van PAS- melders gebruikmakend van deze juridische optie die de wet biedt;

4. hethuidigebeleidvanhetOverijsselsprovinciebestuurgeengarantiebiedtvoorhet veel langer uitstellen van handhaven PAS-melders (artikel Nieuwe Oogst 13 juni 2024) en daarbij te verwachten juridische conflicten tussen bevoegd gezag en ondernemers en andere omwonenden, belanghebbenden

De volgende punten zijn van belang:

•Al het mogelijke moet worden gedaan om de PAS-melders een vergunning te verlenen en de ADC-toets als sluitstuk onderdeel van die aanpak moet zijn;

•de ADC-toets in de PPLG-gebieden van toegevoegde waarde is om de vergunningverlening weer op gang te helpen;

•Elke boer die wij kunnen behouden bijdraagt aan de voedselzekerheid in Europa en het algemeen belang in Overijssel;

•Productiecapaciteit en de inzet voor natuurbeheer en andere opgaven voor de landbouw moeten worden behouden en daarbij voorop staat;

•GS wet en beleid opzij moet zetten en tot vergunningverlening moet overgaan ook al is dat contra legem, maar wel geborgd door het evenredigheidsbeginsel, ook wel gestolde ethiek genoemd, en bijdraagt aan de voedselzekerheid.xxiixxiii

•De huidige beleidslijn van GS leidt tot onverantwoord risico op juridische procedures met nadelig gevolg voor het bevoegd gezag vanwege aansprakelijkheid voor ondoelmatig bestuur vanwege het ontbreken van specificatie beginsituatie en periodieke monitoring. Te verwachten claims betreffen onder meer opgelopen schade aan bedrijven en personenxxiv.

Overijssel Vooruit

Belangrijke zeer relevante citaten uit toelichting op o.a. juridische uitspraken en overige verwijzingen:

i ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS:2019:1604.
ii Artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn: Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
iii Artikel 6 lid 4 van de Habitatrichtlijn: Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid- Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.
iv van Food4Innovations met als titel: Ammoniak boven en op Nederland: Een wetenschappelijk overzicht (deel 1) door Ir. Wouter de Heij;
v Ammoniak boven en op Nederland: Een wetenschappelijk overzicht (deel 1) door Ir. Wouter de Heij, blz. 134: Het is dus duidelijk dat de onzekerheid in de cijfers voor droge depositie per landtype veel te groot is. OPS kan daarom geen nauwkeurige voorspellingen doen per hectare of per kilometer en is ongeschikt voor vergunningverlening. We adviseren dan ook om Aerius/OPS onmiddellijk uit de wet te halen en alleen verder te ontwikkelen voor wetenschappelijke doeleinden; vi Scientific Audit RIVM Centre for Environmental Quality
(Centrum Milieukwaliteit-MIL) Report of the external audit committee February 2024, blz. 12:

In cases where methods for policy advice have turned out not
to be fit for purpose, the methods used were originally meant for other purposes or different scales. For example, the Aerius model is fit-for-purpose to analyse trends on a national and regional scale, but the application of an adapted version on a lower scale did run into problems.

vii Artikel 8.74b, tweede lid en het Bkl artikel 10.24, tweede lid Omgevingswet;
viii Richtsnoeren voor de toepassing van artikel 6, lid 4, van de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG), januari
2007, opgevolgd door de Mededeling van de Commissie, Beheer van Natura 2000-gebieden. De bepalingen van
artikel 6 van de Habitatrichtlijn (92/43/EEG) van 21 november 2018 (2019/C 33/01)

ix als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder e, van de Omgevingswet;
x In het artikel ‘De PAS-uitspraak zet geen streep door de
ADC-toets’ van mr. C.J.Visser wordt het voornoemde op bladzijde 121 als volgt verwoord: ‘Er kan echter ook een andere (positieve) benadering
worden toegepast, waarin de ADC-toets – en dan met
name de beoordeling van compensatie – zo wordt uitgelegd
en toegepast dat deze goed wordt afgestemd op de
bijzondere kenmerken van stikstofdepositie. Essentie
van deze benadering zou (moeten) zijn dat bij het bepalen
van de compenserende maatregelen de onzekerheden
die er gewoonweg zijn (zowel ten aanzien van effecten
als ten aanzien van (voordelen van) maatregelen die
worden getroffen) worden onderkend en een plaats krijgen
in de beoordeling. Richtsnoeren/mededelingen van
de EC, maar ook jurisprudentie bieden goede aanknopingspunten
voor een dergelijke benadering. In dit verband
wordt in het bijzonder gewezen op de hierboven
(uitvoerig) geciteerde conclusie van A-G Kokott.
Kokott heeft (ongevraagd) expliciet gesuggereerd om
het PAS via de ADC-toets te onderbouwen. De onzekerheden
zouden moeten worden opgevangen in de C
(want deze zijn op zichzelf niet maatgevend of relevant
voor een beoordeling van alternatieven en/of dwingende
redenen van groot openbaar belang).

xi Handboek Werken met AERIUS Calculator Versie 2023.2 v1, blz 44 en 45
xii Toelichting Depositieberekeningen AERIUS, RIVM, 23-9-2011, blz. 4 en staat o.a. over de oorzaak weergegeven: De onzekerheid in de depositieberekeningen kan ruwweg gesplitst worden in vier oorzaken namelijk tengevolge van onzekerheden in de emissies, het landgebruik, de verspreidingsberekening en in de depositieberekening.
xiii Zie: Handreiking ADC-toets oktober 2019, blz. 10;
xiv De ADC-toets is reeds succesvol toegepast bij de wegenbouw xiv en als mogelijkheid genoemd bij Schiphol;

xv ECLI:EU:C:2018:622, overweging 161;
xvi Zie: ECLI:EU:C:2014:113 overweging 43, namelijk:
Ik ben niet overtuigd door het argument van het Verenigd Koninkrijk, dat de hier door mij voorgestane benadering tot het absurde resultaat kan leiden dat een plan dat schadelijke gevolgen heeft voor een habitat zou kunnen worden goedgekeurd overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn omdat die gevolgen te insignificant zijn om de natuurlijke kenmerken van het gebied te kunnen aantasten, terwijl een ander plan dat verslechtering van een beperkt gebied van de habitat meebrengt en voorziet in vervanging ervan door een groter gebied van dezelfde habitat, met per saldo een nettovoordeel, niet zou kunnen worden goedgekeurd. Enerzijds is, als gezegd, succes voor de nieuwe habitat, en dus nettovoordeel, niet gegarandeerd, zodat het standpunt van het Verenigd Koninkrijk mogelijk niet in
overeenstemming is met het voorzorgsbeginsel. Anderzijds sluit het feit dat goedkeuring overeenkomstig artikel 6, lid 3, niet mogelijk is, op zich goedkeuring overeenkomstig artikel 6, lid 4, waarvan de formulering specifiek rekening houdt met compenserende maatregelen, niet uit.
xvii De conclusie in Zaak C-239/04 (punt 44) is van groot belang en stelt de advocaat- generaal in dit verband het volgende:

“Wat de aldus geselecteerde alternatieve oplossingen betreft, hoeft de keuze niet dwingend te vallen op het alternatief dat het betrokken gebied het minst aantast. De keuze dient veeleer te geschieden op basis van een afweging tussen de aantasting van de SBZ en de desbetreffende dwingende redenen van groot openbaar belang”.

xviii Zie ook: ECLI:NL:RVS:2018:2454, overweging 28.1, namelijk: ‘De minister stelt dat de te beoordelen alternatieven moeten voldoen aan de projectdoelstellingen. Hij verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3623. Er zijn geen alternatieven voor het tracé die een beperkter effect op Natura 2000-gebieden hebben. De “nuloptie” heeft volgens de minister geen probleemoplossend vermogen.’ Zie in dat kader ook ECLI:NL:RVS:2015:3623 ook overweging 8.4, namelijk: ‘De Vereniging betoogt dat verweerders bij het onderzoek naar de gevolgen van de nuloptie onjuiste uitgangspunten hebben gehanteerd. Verweerders hebben aan de nuloptie de situatie ten grondslag waarin in het geheel geen maatregelen worden genomen. Het is dan ook niet verrassend dat de nuloptie geen reëel alternatief is voor de hoogwatergeul. Volgens de Vereniging hadden verweerders onderzoek moeten doen naar de situatie waarin alle beoogde maatregelen worden uitgevoerd, behoudens de hoogwatergeul en de Reevedam. Het standpunt van de Vereniging dat in het rapport ADC de nuloptie is beschreven als de situatie waarin geen enkele maatregel wordt getroffen, is juist. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt evenwel dat ook indien wordt uitgegaan van de situatie waarin alle beoogde maatregelen worden getroffen behoudens de hoogwatergeul en de Reevedam, de doelstelling uit de PKB niet wordt gehaald. De hoogwatergeul heeft immers tot doel de waterstand verder te verlagen. Dit betoog treft derhalve geen doel.’

xix In dat kader is een conclusie van de advocaat-generaal Kokott van belang en staat in de Conclusie AG Kokott van 25 juli 2018, ECLI:EU:C:2018:622, r.o. 160 vermeld: ‘Houdt men het totaalbeeld voor ogen, dan is het duidelijk dat een lidstaat als Nederland niet onderworpen kan zijn aan een onvoorwaardelijke verplichting om zijn landbouw plotseling op grote schaal in te perken en ook fors in te grijpen in andere economische ontwikkelingen teneinde de belasting van Natura 2000-gebieden met stikstof tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen. Dwingende redenen van groot openbaar belang dienen naar behoren in aanmerking te worden genomen.’ Het op grote schaal inperken van de landbouw en ook fors ingrijpen in andere economische ontwikkelingen is een dwingende reden van groot openbaar belang.
xx Het compensatieprogramma bestaat uit ecologische maatregelen. Voorbeelden zijn herstel of verbetering van habitats. In dat kader dient op grond van efficiëntie op de lange termijn in zorgvuldige monitoring van de uitvoering van die ecologische maatregelen .iii In het artikel ‘De PAS- uitspraak zet geen streep door de ADC-toets’ van mr. C.J. Visser wordt het voornoemde op bladzijde 119 als volgt verwoord: – gerichte compensatie (moet ecologisch zijn en niet financieel); – effectieve compensatie (maatregelen waarvoor geen ‘redelijke succesgarantie’ kan worden gegeven, mogen niet in aanmerking worden genomen; kiezen voor ‘de meest efficiënte optie met de grootste kans van slagen’); – technische haalbaarheid (beste beschikbare wetenschappelijke kennis en rekening houdend met specifieke vereisten van de ecologische kenmerken die moeten worden hersteld); – reikwijdte van de compensatie (bepalen per geval; in de eerste fase op basis van de passende beoordeling, vervolgens bijstellen op grond van monitoring; verhouding doorgaans aanzienlijk groter dan 1:1); – locatie voor compenserende maatregelen (in beginsel zo dicht mogelijk bij beschadigde gebied); – timing van de compensatie (verschillende eisen, onder andere voordat onherroepelijke aantasting plaatsvindt en voorkomen dat verlies van soorten kan optreden, met name prioritaire soorten); en – toepassing op lange termijn (gezonde juridische en financiële basis met (onder andere) monitoringsprogramma’s om te waarborgen dat doelstellingen worden bereikt, zo nodig met corrigerende maatregelen).
xxi Zie bijlage stukken en notities waaruit blijkt dat de ADC-toets bij Schiphol als sluitstuk is opgenomen;
xxii Uitspraak 201810119/1/R3, overweging 4.2. Onder verwijzing naar overweging 11 van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, overweegt de Afdeling dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht drie stappen moeten worden doorlopen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid en komt ook een eventueel recht op schadevergoeding aan de orde.

4.3. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
xxiii https://www.stibbe.com/nl/publications-and-insights/kan-een-overheidstoezegging-verplichten- tot-het-afwijken-van-de-wet

xxiv Scientific Audit RIVM Centre for Environmental Quality (Centrum Milieukwaliteit-MIL) Report of the external audit committee February 2024, blz. 15: Liability
In addition to what is arranged in general rules and regulations of RIVM, the AC
recommends MIL to develop an explicit vision on liability in case of improper use of
data or models.
xxv ECLI:EU:C:2018:622, overweging 161;

xxvi Scientific Audit RIVM Centre for Environmental Quality (Centrum Milieukwaliteit-MIL) Report of the external audit committee February 2024, blz. 19: Use this vision to decide which tasks to embark on and which to avoid or
abandon: different policy and legal settings ask for different evidence

standards. Be clear and consistent about which methods are “fit” for which “purpose”. Collaborate also with others, such as the PBL, on clarifying lowest boundaries with regard to the use of nitrogen-deposition modelling in permitting.